Qu’est-ce que le « Code de Villèle » ?
La refonte de l’organisation administrative coloniale initiée par Bourbon

Le 20 octobre 1826, le comte de Cheffontaines, nouveau gouverneur de l’île Bourbon, promulgue l’ordonnance royale du 21 août 1825 concernant le gouvernement de l’île Bourbon et de ses dépendances, laquelle refond l’organisation administrative de la colonie. Initié par le ministre Joseph de Villèle et son beau-frère Philippe Desbassayns, ce texte, parfois surnommé « Code de Villèle », est rapidement appliqué aux autres colonies, et restera en vigueur jusqu’à la départementalisation, non sans quelques modifications.

L’évolution de l’organisation administrative des colonies jusqu’en 1815

Au gré du développement de la colonie et de l’accroissement de sa population, Bourbon a dû s’adapter à son contexte en perpétuelle évolution. Des institutions virent ainsi progressivement le jour, notamment celles ayant trait à l’administration de la colonie, son organisation et sa direction locale.

Après sa prise de possession par la couronne de France au milieu du XVIIe siècle, la destinée de la colonie est immédiatement confiée à la Compagnie des Indes Orientales, véritable organisme privé dont la priorité était la rentabilité économique. C’est elle qui administre directement Bourbon par délégation du roi. La colonie est d’abord dirigée par un gouverneur (militaire) assisté d’un Conseil provincial, dans un premier temps soumis à celui de Pondichéry, place forte française de l’océan Indien. Cette organisation embryonnaire laisse peu à peu la place à une structure plus imposante, notamment après la prise de possession de l’île de France à l’extrême fin du règne de Louis XIV. Le Conseil provincial de Bourbon est transformé en Conseil supérieur indépendant de celui de Pondichéry et compétent pour l’île de France.

Dans les années 1730, le gouverneur des Mascareignes Labourdonnais décide de transférer le cœur du pouvoir de Bourbon vers l’île voisine où Port-Louis est fondé, lieu plus à même d’accueillir sa flotte de navires. Cette situation perdure jusqu’à la faillite de la Compagnie et la rétrocession des îles sœurs à la couronne française. L’organisation demeure sensiblement la même, exceptée la tutelle directe désormais exercée par le secrétariat d’État de la Marine.

Errements et tâtonnements (1815-1825)

Depuis 1789, la colonie est sous la férule d’une Métropole qui a changé de constitution une demi-douzaine de fois. Son régime intérieur est lui-même en constante mutation, en raison d’injonctions venant de Paris, mais aussi à cause de facteurs endogènes.
La Restauration remet au goût du jour les recettes de l’Ancien régime (à ceci près que la tutelle mauricienne a disparu), puisque Louis XVIII réorganise les colonies sur l’ancien modèle : un tandem constitué de deux administrateurs en chef : un militaire et un civil. Le premier, le général Bouvet de Lozier, un royaliste convaincu dont le père s’était déjà illustré militairement dans l’océan Indien, va prendre le dessus sur son homologue Marchant. Le tandem suivant n’est pas plus satisfaisant puisque cette fois-ci c’est l’administrateur civil, le créole de Bourbon Philippe Desbassayns, qui semble prendre le dessus sur le commandant miliaire Lafitte du Courteil, isolé en pleine affaire Furcy, laquelle précipite le départ prématuré des deux hommes à peine un an après leur arrivée en juin 1817 . L’attelage métropolitain/bourbonnais n’ayant pas fonctionné non plus, Paris décide de rompre avec cette vieille pratique en confiant quasiment tous les pouvoirs à un seul homme : le baron Milius. Esseulé à la tête de la colonie, il se heurte rapidement à une prétendue mauvaise volonté des colons qui lui reprochent un autoritarisme trop prononcé . Milius demande son rappel en 1821. Son successeur Freycinet rencontre peu ou prou les mêmes difficultés. Ces dysfonctionnements institutionnels (justice comprise) désormais chroniques nécessitent des réformes. C’est ce qu’entreprend le gouvernement métropolitain sous l’égide de Joseph de Villèle à partir de 1824.

Villèle et Desbassayns, inspirateurs de la réforme des colonies ?

Au cœur de la Restauration, Bourbon se tourne de plus en plus vers la monoculture sucrière et son industrialisation (notamment grâce à Charles Desbassayns), dévoreuse de bras d’esclaves qu’il est de plus en plus difficile de se procurer légalement puisque la traite négrière a été officiellement abolie en 1817.

Le ministre de Villèle porte un regard attentif sur la situation de Bourbon où il a vécu treize ans (1794-1807) et où demeure l’essentiel de sa belle-famille, que son frère Jean-Baptiste a rejoint en épousant Gertrude Panon Desbassayns. En outre, ses mémoires indiquent une réelle intimité avec son beau-frère Philippe Desbassayns de Richemont, au point de partager un temps le même toit au 59 rue de Provence à Paris . Ainsi sensibilisé à l’intérêt de voir Bourbon fermement dirigée et focalisée sur la prospérité économique, Villèle confie la conduite de ces réformes à son beau-frère, ancien ordonnateur de Bourbon, député de la Meuse et membre du Conseil d’Amirauté mais aussi du Conseil d’État.

En 1824, préalablement après avoir consulté les colonies elles-mêmes sur leurs besoins, deux commissions sont créées pour revoir leur organisation, l’une pour l’administration, l’autre pour la justice. De la première résultera l’ordonnance du 21 août 1825, de la seconde, celle du 30 septembre 1827.
Desbassayns ne préside pas la commission administrative, il n’en est que le rapporteur et est ainsi chargé de rédiger un avant-projet d’ordonnance . Il est au même moment président de la commission pour la réforme judiciaire des colonies. Sa prépondérance est donc bien réelle.

Desbassayns est aussi le seul colon membre de cette commission  : il est né à Bourbon où toute sa famille a des intérêts financiers, y compris ses beaux-frères de Villèle.

L’essence de l’ordonnance royale du 21 août 1825

Le nouveau gouverneur Cheffontaines promulgue l’ordonnance royale et compte bien s’appuyer sur les instructions royales pour l’appliquer, véritable mode d’emploi de cette nouvelle organisation à mettre en place et à appréhender le plus rapidement possible.

Description de l’ordonnance royale

L’ordonnance se compose de 195 articles répartis en sept titres, elle est donc très détaillée, ce qui lui a valu son surnom de « code ».
Le gouverneur est à la tête de la colonie. Il est le « dépositaire de l’autorité royale », dispose des pouvoirs militaires, avec des pouvoirs s’apparentant parfois à ceux d’un chef d’État. Son pouvoir de légiférer est clarifié. Lors des années précédentes, ce dernier pouvait faire des ordonnances « locales ». Les matières traitées pouvaient laisser penser que le gouverneur était doté de pouvoirs à valeur législative. Le « Code de Villèle » le circonscrit exclusivement au pouvoir exécutif, notamment par arrêtés. Seuls le roi et les chambres ont ce pouvoir. Néanmoins, en cas de force majeure, le gouverneur peut être doté de pouvoirs extraordinaires et ainsi mettre à exécution provisoirement des textes sanctionnés ordinairement par le roi, sans ce que cela ne puisse excéder la durée d’un an.
Le gouverneur est assisté de trois chefs d’administration. Ceux-ci lui sont hiérarchiquement soumis mais il ne peut ni les nommer, ni les démettre, prérogatives relevant du ministre de la Marine et des Colonies. Le directeur de l’intérieur est chargé de l’administration intérieure de la colonie, de la police générale et de l’administration des contributions directes et indirectes. Le commissaire ordonnateur est quant à lui chargé « des services intéressants surtout l’État, notamment la gestion du Trésor » . Le Procureur général est chargé de la surveillance des tribunaux mais aussi de préparer et rédiger les ordres du gouverneur . Un contrôleur colonial est également prévu pour inspecter et rapporter les agissements de l’administration coloniale à Paris. Ce fonctionnaire n’a aucun pouvoir sur place mais le gouverneur ne peut absolument rien contre lui.
Le législateur crée aussi un conseil privé dont le rôle est de seconder le gouverneur dans sa tâche. Il est composé des trois chefs d’administration et de deux « conseillers coloniaux » choisis par Paris (le contrôleur assiste à toutes les séances mais n’a pas voix délibérative). Delabarre de Nanteuil assimile son rôle à celui du Conseil d’État près de l’empereur Napoléon III . Avec l’adjonction de magistrats, le conseil privé se transforme en conseil du contentieux administratif, juridiction de droit commun du droit administratif de la colonie .
Un conseil général est créé pour donner une voix aux habitants quant aux affaires publiques. Il est composé de douze membres nommés par le roi sur une liste de candidats présentée par les conseils municipaux.
Enfin, un député est choisi par le roi sur une liste donnée par le conseil général afin de représenter la colonie auprès du ministre de la Marine et des Colonies. Il ne siège donc dans aucune chambre législative.

Analyse de l’ordonnance

L’ordonnance est un texte de qualité dans le sens où elle orchestre un savant dosage des pouvoirs pour éviter au maximum les blocages institutionnels et les conflits. Les dysfonctionnements dénoncés antérieurement sont désormais réduits.
Reste à évaluer la portée de cette législation et surtout à qui elle profite : aux colons ou à la Métropole ?
Tout d’abord, il faut signaler qu’une fois le projet rédigé, celui-ci devait passer devant plusieurs organes pour être amendé, telle que la direction des colonies qui l’accepta en l’état, principalement car son directeur, Saint-Hilaire, était lui-même membre de la commission. Le projet fut alors envoyé au conseil d’amirauté  qui ne modifia guère le texte non plus durant tout le mois de juin. À partir de juillet, la situation évolua, au point que, Desbassayns (pourtant rédacteur de l’avant-projet) commença lui-même à revenir sur plusieurs articles. Une des questions litigieuses concernait les pouvoirs du conseil général car initialement celui-ci devait discuter et voter les dépenses. Or, le 19 août, le conseil d’amirauté trancha en faveur d’un simple avis consultatif dudit conseil en matière budgétaire, réduisant son rôle à néant. Les procès-verbaux du conseil d’amirauté sont étrangement laconiques sur ce changement radical . Deux jours plus tard, le texte était sanctionné par le roi.

Ce revirement traduit en fait une tendance plus générale de défiance du pouvoir exécutif métropolitain à l’égard des colonies : leur laisser une marge de manœuvre dans leur administration, c’était s’exposer à nouveau aux dérives des assemblées coloniales révolutionnaires. Pour ne donner aucun prétexte de sédition, il fallait une unicité du pouvoir entre les mains du gouverneur, du moins en apparence. Car si ce dernier occupe un poste prestigieux et bien rémunéré, il ne peut finalement pas grand-chose contre ses subordonnés. Il ne nomme quasiment aucun fonctionnaire sans l’aval du roi tandis que son statut l’empêche de se lier (maritalement par exemple) avec les colons. Ainsi, tout risque de connivence ou de conflit semble écarté. Le gouverneur jouit d’une grande latence en termes d’ordre public (notamment relativement à l’esclavage) mais sur les questions purement administratives, il ne peut pratiquement rien sans l’aval du conseil privé, qu’il préside mais qu’il ne contrôle pas.

Finalement, Villèle paraît être l’« inspirateur »  de l’ordonnance (avec comme bras droit actif Desbassayns). Il entend réduire l’autonomie des colons sur place tout en laissant suffisamment de pouvoir au gouverneur pour que celui-ci puisse maintenir l’ordre public sans qu’il puisse être tenté de se l’arroger totalement, ni qu’il ne puisse tisser des liens avec les locaux risquant des dérives indépendantistes. La colonie peut alors efficacement remplir sa mission d’enrichir la Métropole (et donc les colons), par le maintien du système de l’Exclusif, ce qui n’avait rien de novateur. Par son contrôle des rédacteurs de l’ordonnance, Villèle s’assurait que ses volontés soient respectées, tout comme son soin d’écarter les parlementaires de toute influence sur l’élaboration du texte pouvant nuire à ses intérêts, et ceux de son clan .

L’ordonnance est parfois vivement critiquée en ce sens : « Le Conseil privé n’a été organisé par M. de Villèle, dans l’ordonnance de 1825, qu’afin de placer les gouverneurs de la colonie sous la dépendance de sa famille et de ses créatures, dont il eut le soin de remplir ce Conseil. D’après la lettre de cette ordonnance, le gouverneur est bien déclaré seul responsable même des mesures extraordinaires délibérées en Conseil privé, mais dans la réalité il fléchit toujours sous la puissante influence de la faction ; et voilà comment une oligarchie menaçante pour les libertés de tous envahit tous les pouvoirs de l’île » .

Une longévité synonyme de succès ?

L’ordonnance royale de 1825 reste en vigueur plus d’un siècle, résistant à deux révolutions, à trois constitutions, à quatre régimes politiques différents et même à l’abolition de l’esclavage. Une telle longévité suppose une organisation bien pensée, si bien qu’elle fut adoptée dans plusieurs autres colonies par la suite. Néanmoins, cette adaptabilité s’explique par les multiples ajustements de la version initiale du texte, ajustements dus tant à des adaptations politiques qu’à des évolutions de la colonie elle-même.

L’application de l’ordonnance dans les autres colonies

Rapidement, les trois autres « vieilles colonies » sont dotées d’une nouvelle organisation administrative calquée sur celle de Bourbon  :
– Ordonnance royale du 9 février 1827 applicable à la Guadeloupe et la Martinique
– Ordonnance royale du 27 août 1828 applicable en Guyane
D’autres colonies voient des ordonnances organiques inspirées de celle du 21 août 1825 les régir sous la Monarchie de Juillet :
– Ordonnance royale du 23 juillet 1840 pour les établissements de l’Inde
– Ordonnance royale du 7 septembre 1840 pour les établissements du Sénégal
– Ordonnance royale du 18 septembre 1844 pour Saint-Pierre et Miquelon

Les principales modifications du texte pour La Réunion

Dès 1828, de légères retouches sont apportées pour s’adapter à la grande réforme de la justice locale .
En 1832, le conseil général est modifié suite à une levée de boucliers des petits et moyens propriétaires, bien décidés à davantage participer aux affaires publiques, poussés par l’élan libéral de la nouvelle Monarchie de Juillet. Le gouverneur Duval d’Ailly (nommé sous Charles X) se résout à accepter un conseil partiellement élu, en violation de l’ordonnance royale de 1825.
En 1834, la colonie promulgue la loi du 24 avril 1833 qui réforme le régime dit législatif de l’île. L’ordonnance royale du 22 août 1833 prévoit les multiples modifications à apporter au texte de 1825, en particulier l’adaptation à la disparition des discriminations au sein de la population libre. Le conseil général est supprimé au profit d’un conseil colonial élu au suffrage censitaire masculin qui occupe une place non-négligeable, ce qui implique là encore des ajustements du pouvoir exécutif local.
En 1848, l’abolition de l’esclavage nécessite de larges aménagements puisque nombre de dispositions de l’ordonnance concernaient l’institution servile. Le conseil colonial est supprimé la même année. La colonie ne dispose plus d’une assemblée locale jusqu’au retour d’un conseil général consacré par le sénatus-consulte impérial du 3 mai 1854, lui-même modifié par celui du 4 juillet 1866.
Les chefs d’administration ne sont pas non plus épargnés. La fonction de commissaire ordonnateur est supprimée en 1882. La majorité de ses attributions revient au directeur de l’intérieur dont la fonction disparaît à son tour par effet du décret du 21 mai 1898. Le législateur place un secrétaire général auprès du gouverneur pour pallier ces suppressions, rapprochant ainsi le système colonial de l’organisation métropolitaine puisque les préfets de France sont assistés d’un secrétaire général . Seul le procureur général est conservé. Quant au contrôleur colonial, il est renommé « inspecteur colonial » dès 1833. Sa fonction est définitivement supprimée en 1873.
Le député de la colonie disparaît en 1834 pour laisser place à deux délégués élus par le conseil colonial. Ceux-ci n’appartenaient pas non plus au Parlement, tout comme ce fut le cas sous Napoléon III. C’est la IIIe République qui rend une représentation nationale à La Réunion, représentants élus au suffrage universel masculin.

En application de la loi du 19 mars 1946, La Réunion devient un département français et se voit dotée, par un décret du 7 juin 1947, de l’institution préfectorale . Le 15 août, le gouverneur André Capagorry cède son pouvoir à Paul Demange, premier préfet du département de La Réunion. L’organisation coloniale disparaît, l’ordonnance royale du 21 août 1825 avec elle.

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